【摘要】道路交通安全法关于吊销机动车驾驶证的规定，较为抽象，导致了法律适用中的争议。为此，2012年5月国务院法制办通过答复界定了吊销机动车驾驶证的含义，并指出，持有驾驶证驾驶与准驾车型不符的机动车发生重大交通事故构成犯罪的，应当吊销其持有的机动车驾驶证。然而，由于该答复的部分解释可能僭越法律而违背合法性原则，又由于反向歧视、法律不能、答复之间的冲突等而有悖于行政合理性原则。由此，从合法性与合理性视角，提出与国务院法制办的商榷之处。

【关键词】吊销机动车驾驶证；法律适用;合法性；行政合理性

一、司法实践中有关吊销机动车驾驶证的法律适用争议

《道路交通安全法》第91、99、101等条款规定了可以吊销驾驶证的行政处罚种类，但对如何吊销驾驶证没有具体明确的规定，这导致了司法适用中的争议。即：虽持有驾驶证，但驾驶车辆与准驾车型不符，以无证驾驶认定，能否吊销其名下所有准驾车型的驾驶证?

司法实践中，安鹏强诉安阳市公安交通警察支队因公安交通行政管理行政处罚一案，就是行政相对人安鹏强与行政主体安阳市公安交通警察支队因是否应该吊销驾驶证发生的争议。2009年8月10日14时36分，安鹏强驾驶豫ECC065号两轮摩托车沿老安汤路自南向北行驶中，与骑自行车由东向西横过道路的魏新华相撞，造成交通事故。经鉴定魏新华构成重伤。原告在事故中因持有的C1驾驶证与两轮摩托车不符，另因机动车不符合技术标准，行车未确保安全车速，遇情况采取措施不当等原因，被认定负事故主要责任，魏新华负事故次要责任。2010年9月15日，龙安区法院作出(2010)安龙法刑初字第136号刑事判决书，判决安鹏强犯交通肇事罪，判处有期徒刑六个月，缓刑一年。该判决现己生效。2010年10月22日，安阳市公安交通警察支队依据《中华人民共和国道路交通安全法》第101条第1款的规定，作出410500-2900000402号处罚决定书，以安鹏强违反道路交通安全法律、法规的规定，发生重大事故，构成犯罪为由，吊销原告安鹏强的机动车驾驶证。针对该行政处罚，安鹏强不服，诉至法院，要求撤销该行政处罚。

在案件审理过程中，安阳市公安交通警察支队认为，《道路交通安全法》第101条第1款规定“违反道路交通安全法律、法规的规定，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证”。该法条规定的驾驶证，在没有明确是某一个驾驶证的情况下，应当是指违法行为人名下所有驾驶证，因此以此作为豫公交决字（2010)第410500-2900000402号行政处罚决定书的法律依据是完全正确的。

法院审理认为，行政机关作出具体行政行为应当依法行政，既遵循合法性原则，又应当遵循合理性原则。本案中安鹏强虽持有C1汽车驾驶证，但未按驾驶证载明的准驾车型驾驶机动车辆，其发生交通事故系无摩托车驾驶证而驾驶摩托车造成的，并经安阳市龙安区人民法院以其无证驾驶作出刑事判决，安阳市公安交通警察支队作出处罚决定，将其C1驾驶证予以吊销，属于适用法律不当。国务院法制办于2005年12月发布的国法秘函[2005] 436号《关于对<道路交通安全法>及其实施条例有关法律条文的理解适用问题的函》第1条“驾驶与驾驶证准驾车型不符的机动车，在性质上应当属无证驾驶。”安阳市公安局交通警察支队吊销安鹏强的C1驾驶证违背了行政法的合理性原则。最终，法院判决撤销安阳市公安局交通警察支队豫公交决字(2010)第410500-2900000402号行政处罚决定书。

二、国务院法制办有关吊销机动车驾驶证的相关答复

2012年5月9日，国务院法制办公室经研究并征求了全国人大常委会法制工作委员会和公安部的意见后，作出《对<中华人民共和国道路交通安全法>有关条款适用问题的意见》(国法秘政函[2012] 244号)，明确指出《中华人民共和国道路交通安全法》规定的吊销机动车驾驶证是一种剥夺持证人驾驶任何机动车上道路行驶资格的处罚，不是只剥夺某一准驾车型资格的处罚。同时，国务院法制办意见还指出，持有驾驶证驾驶与准驾车型不符的机动车发生重大交通事故构成犯罪的，应当吊销其持有的机动车驾驶证。

根据该批复，上述争议得以明确规范:安阳市交警支队因安鹏强无证驾驶摩托车一并吊销其持有的C1汽车驾驶证的行政处罚是正确的。

然而，国务院法制办是否有权对《中华人民共和国道路交通安全法》的相关条款中的法律用语进行解释？有关吊销机动车驾驶证的解释是否违背行政合理性原则？是否可能对相对人构成反向歧视，加重对相对人的处罚?这需要详细分析探讨国务院法制办该批复的合法性与合理性。

三、国务院法制办答复的合法性探讨:僭越法律还是合乎法律

国务院法制办针对行政处罚措施的具体适用而作出的答复，是国务院行政立法活动的延续。国务院法制办答复的合法性是指，国务院法制办答复作为我国行政法规的立法解释活动，应当遵守我国专门规范立法活动的立法法及相关法律法规的规定，按照宪法、法律的明确授权，进行相应的立法解释活动。国务院法制办答复如果僭越法律规定的权限，将违背行政合法性原则，丧失合法性基础。

对国务院法制办答复(国法秘政函[2012] 244号)的合法性反思，应当理性地辩证分析。该答复既有僭越法律的解释也有合乎法律的解释。

国务院法制办的答复是对行政法规的有权解释、立法解释，但其无权对道路交通安全法等法律的相关条款本身进行解释，其只能对法律规定的具体适用进行细化规范。道路交通安全法对法律规定中出现的可能引发歧义的用语，在附则中进行了详细明确的界定。但对吊销机动车驾驶证的含义并未进行解释，道路交通安全法实施条例也未对如何吊销机动车驾驶证进行细化规范。为此，当出现司法争议时，按照有权解释的权力分工，国务院法制办只能对吊销机动车驾驶证的具体适用进行解释，即对如何进行行政执法进行解释，但对该法律用语的含义界定，则应该由法律的有权解释部门即全国人大常委会来进行解释。为此，对吊销机动车驾驶证含义的解释应由全国人大常委会负责，但对什么情形下可以一并吊销所有准驾车型的驾驶证，则国务院法制办可以进行解释。

由此，针对司法实践中出现的争议，根据道路交通安全法的相关规定，按照解释权限划分，国务院法制办对吊销机动车驾驶证的具体适用情形有权作出解释。因此，其答复指出，持有驾驶证驾驶与准驾车型不符的机动车发生重大交通事故构成犯罪的，应当吊销其持有的机动车驾驶证，是合乎法律的授权规定的。

四、国务院法制办答复的合理性分析:反向歧视与法律不能

国务院法制办答复应当具有合理性基础，否则，可能与道路交通安全法的法律原则、精神相抵触，即便在司法实践中予以适用，由于相对人受到不公正对待而加以反对，起不到应有的震慑效果，更难以达到预定的行政目的。

(一)反向歧视:对“吊销机动车驾驶证”的含义界定有悖于行政合理性原则

道路交通安全法规定了吊销机动车驾驶证的行政处罚手段，但未对吊销机动车驾驶证进行明确界定。在司法实践中，吊销机动车驾驶证可能出现两种情形:一是吊销与违法行为相对应的准驾车型的驾驶资格，但保留其他准驾车型的机动车驾驶资格。另一种是吊销所有准驾车型的机动车驾驶证，剥夺驾驶一切机动车的资格。由于道路交通安全法未区分吊销机动车驾驶证的两种情形，仅进行了概括规定，导致司法实践中，行政执法较为混乱。由此，应遵循比例原则、过罚相当原则，综合考虑法律规定吊销机动车驾驶证的立法目的与行政相对人的个人权益，最终确立如何适用吊销机动车驾驶证这种行政处罚措施。

司法实践中，应针对相对人的违法情形，根据比例原则的均衡原则，选择实施吊销机动车驾驶证的两种处罚情形。根据比例原则的均衡原则，对待行政目的，不能过于偏颇。应当辩证考虑“目的达成”，既不能不考虑行政目的，片面强调行为人权益保护;也不能为达目的不择手段，目的至上，甚至杀鸡取卵。道路交通安全法关于吊销机动车驾驶证后能否重新取得的规定，就采取了这样一种辩证的立法态度。根据道路交通安全法的规定，吊销机动车驾驶证的后果视不同违法情形而有所不同:一般两年内不得重新取得机动车驾驶证;醉酒驾驶机动车或饮酒驾驶营运车辆，五年内不得重新取得机动车驾驶证;醉酒驾驶营运机动车，十年内不得重新取得机动车驾驶证;饮酒后或者醉酒驾驶机动车发生重大交通事故，依法追究刑事责任的，或肇事后逃逸的，终生不得重新取得机动车驾驶证。由此，同样是吊销机动车驾驶证仍然会产生不同的法律后果。一般情况下，吊销机动车驾驶证只是对行为人一定期限内驾驶机动车资格的剥夺。只要被处罚行为人愿意，法定期限后，仍然可以申领取得机动车驾驶证。因此，按照现有道路交通安全法规定，吊销机动车驾驶证是根据违法行为可能造成的违法后果以及违法人的主观恶性如肇事逃逸，进行区别对待，分别规定了吊销机动车驾驶证后能否以及多长时间可以重新取得驾驶证。法律如此规定，是符合行政法比例原则、过罚相当原则的，亦综合考虑了法律规定吊销机动车驾驶证的立法目的与行政相对人的个人权益。法律并未杀鸡取卵，规定所有吊销机动车驾驶证后，终生均不得重新取得驾驶证。同样道理，对机动车驾驶证的吊销也应区别违法情形，区别对待。

有些违法情形，只吊销与违法行为相对应的准驾车型的驾驶资格即可，不应该吊销所有准驾车型的资格。如第99条第(二)项规定，将机动车交由未取得机动车驾驶证或者机动车驾驶证被吊销、暂扣的人驾驶的，由公安机关交通管理部门处200元以上2000元以下罚款，可以并处吊销机动车驾驶证。该项规定，公安交通管理部门 “可以”并处吊销机动车驾驶证而不是直接规定吊销或“应当”吊销，实质上是授予公安交通管理部门对此种违法行为是否吊销机动车驾驶证的自由裁量权。也就是说，对此种违法行为，公安交通管理部门是否并处吊销机动车驾驶证，还需要从具体违法情节、危害后果以及主观恶性等方面综合考虑，并不是只要实施此种违法行为就并处吊销驾驶证。因此，此种违法情形，无论从社会危害性还是主观恶性，即便需要并处吊销驾驶证，也尚达不到吊销所有准驾车型的机动车驾驶证的程度。综上分析，可以考虑规定，两年后可以重新取得机动车驾驶证的一般违法情形，只吊销与违法行为相对应的准驾车型的驾驶资格。其他违法情形，针对交通事故频发的恶劣现状，则需要吊销整本驾驶证。

综上分析，国务院法制办答复中，将吊销机动车驾驶证界定为，一种剥夺持证人驾驶任何机动车上道路行驶资格的处罚，即一律吊销相对人持有的所有准驾车型的机动车驾驶证，显然有悖于行政合理性原则、过罚相当原则。

（二）法律不能:公安部门在法律上无法吊销视同无证驾驶行为人持有的其他准驾车型的机动车驾驶证

1.二律背反，出现逻辑上的矛盾，公安部门在法律上无法吊销视同无证驾驶行为人持有的其他准驾车型的机动车驾驶证。视同无证驾驶，在司法实践中，是按照无证驾驶处理的，安鹏强也因此构成犯罪，承担了刑事责任。既然无证，又如何能吊销驾驶证，明显出现逻辑上的矛盾。既然法律上认定为无证，那么，从逻辑上分析，就会出现法律不能，即公安部门在法律上无法吊销其持有的与驾驶车型不同的机动车驾驶证。法律对概念的界定应当是准确的，不能在同一部法律或行政法规中，对同一用语进行不同解释。不能在刑事处罚中，认定为无证，而在行政处罚中又认定为有证。

2.法律上视同无证驾驶的相对人，遭受了比事实上无证驾驶的相对人更为严重的行政处罚，违背了行政合理性原则中的平等对待原则、行政处罚法的过罚相当原则，形成反向歧视。视同无证驾驶的相对人不应该承受比事实上无证驾驶的相对人更为严重的行政处罚。不能因为相对人的驾驶能力不同，而遭受反向的不公平对待。

3.该项内容解释使国务院法制办的两个答复在处罚规定上出现冲突矛盾。如此规定，与国务院法制办于2005年12月发布的国法秘函[2005] 436号《关于对(中华人民共和国道路交通安全法>及其实施条例有关法律条文的理解适用问题的函》的答复第一条规定精神是不一致的，甚至背道而驰。因为，国务院法制办2005年答复认为，在适用处罚上，依据过罚相当的原则，视同无证驾驶的行为人可以按照未取得驾驶证而驾驶机动车的处罚规定适当从轻处罚。而2012年答复内容，却使视同无证驾驶的相对人不仅未得到从轻处罚，反而遭受更重处罚，被吊销了其持有的其他准驾车型驾驶证，构成实质上的反向歧视，使国务院法制办的两个答复在处罚规定上出现实质性的冲突矛盾。

综上分析，该项答复有悖行政合理性原则，欠缺法律的正当性基础。

五、结语:与国务院法制办的商榷

国务院法制办的答复是国务院行政立法活动的延续，是道路交通安全法的具体执法方面的解释，其立法活动应当遵循行政合法性原则、行政合理性原则，平衡行政主体与行政相对人之间的权利义务关系。由于交通事故频发，人身伤亡、财产损失巨大，为了达到最终行政目的，即维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，提高通行效率，国务院法制办倾向于加大制裁力度，这是可以理解的。但国务院法制办作为行政立法的延续者，不能忽视行政法的基本理念与原则，过度追求行政目的的实现，而过多侵害公民私权利。按照比例原则的均衡原则，应将行政目的所达成的利益与侵犯公民的权利之间，作一个衡量。以人权侵害的“分量”来与行政目的达成的“重要性”作比较，若前者重于后者，则行政目的即使客观存在，手段即使必要，亦无许可该权力实施之理。

国务院法制办有关吊销机动车驾驶证的答复(国法秘政函[2012]244号)，无论从立法解释权限分工的合法性视角，还是从具体规定的合理性视角，均存在以下值得商榷之处:

1.吊销机动车驾驶证含义的界定，应由道路交通安全法的立法机构，即全国人大常委会负责解释。吊销机动车驾驶证，是能力罚，对相对人的侵害度较大。其是道路交通安全法中一个重要用语，对该用语的内涵与外延的界定，应由全国人大常委会进行立法解释。显然，由国务院法制办对法律用语进行界定，并作为有权解释是不恰当的。

2.将吊销机动车驾驶证解释为一种剥夺持证人驾驶任何机动车上道路行驶资格的处罚，是有悖于行政合理性原则的。司法实践中，应区分违法情形，只吊销与违法行为相对应的准驾车型的驾驶资格，或吊销相对人持有的所有准驾车型的机动车驾驶证。

3.持有驾驶证驾驶与准驾车型不符的机动车发生重大交通事故构成犯罪的，不应当吊销其持有的机动车驾驶证。